[초록정책제안] 설악산케이블카 사업 즉각 중단

2016년 초록투표네트워크 정책제안 [설악산 케이블카] 설악산케이블카 사업 즉각 중단

1. 현황 및 문제점

가. 설악산 케이블카 사업의 근본적인 문제점

○ 이번에 계획 중인 설악산케이블카는, 강원도 양양군이 오색리에서 설악산 끝청봉에 이르는 3.5km 구간에 약 450억원의 예산을 들여 건설하려는 사업임. 오색에서 출발하는 설악산 케이블카 건설계획은 이미 2012년과 2013년 두 차례에 걸쳐 국립공원위원회에서 부결된 바 있음. 당시 경제적 타당성이 없고, 환경훼손이 우려된다는 이유 때문에 부결되었음에도, 상부 종점 위치만 일부 변경한 채 또다시 추진하는 것은 타당성을 찾기 힘듦.

○ 특히 설악산은 유네스코 생물권보전지역, 국립공원, 산림유전자원보호구역, 백두대간보호구역, 천연보호구역 등 5개 보호구역으로 지정된 곳임. 이 곳에는 멸종위기 야생동물 1급이자 천연기념물 217호인 산양을 비롯하여 담비, 삵, 하늘다람쥐 등 수많은 법적 보호종이 서식하고 있음. 케이블카 계획대상지는 법정보호종의 번식지이자 주요서식지로 확인됨.

○ 케이블카 사업이 시작된다면 공사 과정에서 설악산의 산림훼손과 멸종위기종 서식지의 훼손이 불가피함. 환경변화에 민감한 천연기념물 산양의 경우, 현재의 서식지에서 살아가기 힘들어질 것으로 예상됨.

○ 또한 케이블카는 탐방압력 증가로 인한 심각한 환경훼손을 유발할 것으로 예측됨. 이미 현재 한 해 300만 명이 넘는 탐방객으로 인해 대청봉 일대는 극심한 훼손이 진행되고 있음. 케이블카 상부 종점 예정지인 끝청봉에서 대청봉까지는 불과 30여분 거리에 있으므로, 케이블카 탐방객으로 인한 설악산 정상부의 환경훼손을 충분히 예상할 수 있음.

○ 양양군은 “노약자, 장애인 등 사회적 약자에 대한 배려”를 케이블카 추진논리로 내세우고 있음. 하지만 사회적 취약계층에게 필요한 것은 일회성 관광이 아니라 품위 있는 삶을 유지할 수 있는 복지시스템이 우선임. 더군다나 장애인들은 케이블카가 설치된 설악산까지 갈 대중 교통수단 이용도 불가능하나 상황임. 이미 장애인단체에서는 “케이블카 건설에 장애인을 이용하지 말라”는 입장을 낸 바 있음. 현재 전국에는 155개의 케이블카가 이미 설치, 운영되고 있음. 양양군의 주장대로라면 모든 산, 모든 국립공원에 케이블카를 설치해야 한다는 논리가 될 것이나, 이는 타당하지 못함.

○ 케이블카가 탐방압력을 높여 환경훼손을 높인다는 것은 이미 설치된 다른 지역의 사례를 통해 확인할 수 있음. 이미 케이블카가 설치된 설악산의 권금성의 경우 숲과 토양이 유실되어 민둥산으로 변하였음. 덕유산은 설천봉에 곤돌라 설치 이후 관광객이 기하급수적으로 늘어났고, 밀양 얼음골의 경우 상부 정류장과 기존 등산로의 연계차단을 해제함으로써 공원 훼손이 증가하고 있음. 설악산에서도 같은 문제점이 발생할 것으로 예상할 수 있음.

 

나. 환경부 국립공원위원회 승인(2015년 8월 28일)의 문제점

○ 절차의 문제

- 양양군의 사업계획에 대해서 환경부는 투명한 정보공개를 하지 않았음. 검토를 위한 각종 자료 요구를 무시하거나 제출을 지연하는 일이 반복되었음. 또한 공청회에 앞서 검토를 위한 충분한 기간도 보장되지 않았음. 환경단체들의 충분한 검토를 위한 연기요구에도 불구하고 환경부와 사업자는 공청회를 일방적으로 강행함.

- 이번 국립공원위원회의 표결에는 자격이 없는 정부 측 위원이 참여함. 현행 자연공원법 시행령에는 심의안건과 연관 있는 부처의 위원으로 참여를 한정시키고 있음. 국립공원위원회에 미치는 정부 측 위원의 과도한 영향력을 막기 위한 게 시행령 개정 취지임. 하지만 설악산 케이블카 심의 안건과 아무런 상관이 없는 국방부, 해수부 등의 정부 측 인사가 참여한 것은 명백한 법령 위반임.

- 사실 공원위원회 구성은 처음부터 기울어진 운동장이었음. 정부 당연직 관계자가 국립공원위원회 과반수를 차지하는 구성에서 표결을 강행한 것은 공정하지 못함. 표결은 오랫동안 지켜온 합의의 관행을 무시한 처사임.

- 국립공원위원회 구성의 또 다른 문제는 대표적인 케이블카 찬성인사만이 공원위원과 민간전문위원을 동시에 겸직한 것임. 민간전문위원은 공원위원회에 가이드라인에 따른 검토보고서를 올리는 중요한 역할을 수행함. 케이블카 찬성 인사만이 양 측에서 영향력을 행사하도록 구성한 것은 공정성에 어긋남. 이 사안에 대한 환경단체의 문제제기를 환경부는 처음부터 묵살함.

- 공원위원회는 이 중요한 결정 사안에 대한 민간전문위원회의 보고를 당일에야 받고 결정을 내림. 회의 자료를 3일 전에 배포해야 한다는 환경부 훈령을 위반한 처사임.

- 2014년부터 환경부, 문체부를 비롯한 정부 부처가 비밀 TFT를 구성한 사실이 드러났음. 사업을 심의하는 부처가 사업자인 양양군과 함께 계획을 수립하고 ‘컨설팅’을 함. 심판과 선수가 짜고서 경기를 치룬 셈임.

○ 내용의 문제

- 양양군의 경제성 검토는 환경부 가이드라인에서 요구하는 “사회적 비용편익분석”을 누락시킨 채 제출되었음. 또한 양양군은 환경정책평가연구원의 16쪽짜리 경제성 검증보고서를 임의대로 52쪽으로 조작했음. 명백한 공문서 위조임. 또한 경제성 평가 내용도 수요를 부풀리고, 비용을 축소하는 등 정상적인 보고서라 보기 힘듦.

- 케이블카 계획대상지인 설악산은 천연보호구역, 국립공원, 백두대간보호구역 등 총5개의 보호구역으로 지정되어 보호받는 지역임. 또한 천연기념물이자 멸종위기종인 산양의 주서식지임. 보호구역의 제정취지로 보았을 때, 케이블카 건설의 타당성을 찾기 힘들다는 것은, 국회입법조사처의 보고서도 지적하고 있음.

- 케이블카 계획대상지는 멸종위기종 산양의 주요서식지이자 번식지임. 식생에 있어서도 아고산대, 극상림 지역임. 사실상 환경부 가이드라인 상 케이블카가 들어설 수 없는 곳임. 하지만 환경단체의 현장조사 결과와, 국립공원관리공단의 검토의견은 무시되었음.

- 검토기준에 따르면 케이블카는 왕복이용만 허용되고 기존 탐방로와의 연계를 막도록 되어 있음. 하지만 양양군의 계획은 하산객 삭도 이용이라는 방안을 담고 있음. 검토기준과 가이드라인을 노골적으로 위반하는 것임. 하지만 공원위원회는 이러한 위반에도 불구하고, 양양군의 계획을 승인해 주었음.

- 양양군이 내세우는 명분은 케이블카가 탐방로 훼손을 저감시켜서 설악산 환경에 긍정적이라는 것임. 하지만 탐방로를 이용객과 케이블카 이용객은 서로 구분됨. 양양군이 제안한 오색탐방로 탐방예약제는 이미 1,2차 심의 때 실효성이 없는 방안으로 평가됨.

- 안전 관련한 문제점도 공원위원회에 의해서 무시되었음. 산림청의 산사태 경고는 제대로 검토되지 않았음. 강풍의 위험이 있음에도 노석에서 풍속을 실제 측정한 자료는 전혀 없음. 또한 케이블카 전문가는 지주간 거리 등을 감안할 때 현재의 1선식 설계가 탈선의 위험이 있다고 경고했음. 그럼에도 부대조건을 전제로 양양군의 계획이 통과되었음.

○ 7개의 부대조건을 전제조건으로 국립공원위원회는 설악산케이블카 사업을 조건부 승인했지만, 이는 7가지 이유 때문에 설악산케이블카 설치를 국립공원위원회는 부결했어야 한다는 것을 반증하는 것임

다. 환경영향 평가서 초안의 문제점

○ 설악산 케이블카 사업은 국립공원위원회가 7가지 부대조건을 전제로 조건부 허가를 내준 사업임. 하지만 양양군이 원주지방환경청에 제출한 환경영향평가서(초안)에는 이러한 부대조건이 제대로 반영되지 않았음. 국립공원위원회의 부대조건은 설악산 케이블카 사업의 전제조건으로서 환경영향평가서 안에 당연히 반영되어야만 함.

 

*국립공원위원회의 7가지 부대조건

1. 탐방로 회피 대책 강화방안 강구 2. 산양 문제추가 조사 및 멸종위기 종 보호대책 수립 3. 시설 안전대책 보완(지주사이의 거리, 풍속영향, 지주마다 풍속계 설치(낙뢰, 돌풍 대비 등)) 4. 사후관리 모니터링 시스템 마련(객관적 위원회 구성) 5. 양양군-공원관리청간 삭도 공동관리 6. 운영수익 15% 또는 매출액의 5% 설악산 환경보전기금 조성 7. 상부정류장 주변 식물보호대책 추진

 

○ ‘설악산케이블카 환경갈등조정협의회’ 구성 무산

- 지난해 12월 1일, 설악산국립공원지키기강원행동과 국민행동, 케이블카반대설악권주민대책위는 설악산케이블카사업의 갈등이 더 이상 확대되지 않고, 주요 쟁점을 해소·예방하고자 환경영향갈등조정협의회 구성․운영 지침에 근거한 협의회 구성을 제안하바 있고, 지난해 12월 7일, 국회 환경노동위원회는 ‘설악산케이블카사업 환경영향갈등조정협의회’구성을 요구하는 성명을 발표.

- 이에 원주지방환경청은 지난해 12월 16일, 환경영향평가서등에 관한 협의업무처리규정「‘15,11,30, 환경부 예규 제566호」 제10조에 근거해 환경영향갈등조정협의회를 구성․운영하겠다고 환경평가과-6843의 공문을 통해 밝힌바 있음.

- 그러나 사업자인 양양군이 갈등이 존재하지 않는다는 이유로 갈등조정협의회 불참을 통보하였고, 원주지방환경청은 지난 1월 5일, 환경영향평가서등에 관한 협의업무처리규정「‘15,11,30, 환경부 예규 제566호」 제10조에 근거해 환경영향갈등조정협의회를 구성․운영하고자 하였으나, ‘사업자이자 승인기관인 양양군에서 불참을 알려와 구성요건이 충족되지 못하고, 갈등조정협의회 운영의 실익이 없을 것으로 판단되어, 협의회를 구성운영하지 않기로 결정’했다고 통보하였음. 이에 갈등조정협의회 건은 최종적으로 파행됨

- 국회와 시민사회가 국립공원위원회 심의과정에서 논란이 된, ‘자연공원 삭도 설치 운영 가이드라인’ 위배, 경제성보고서 조작, 자연경관과 아고산대 식생훼손 및 산양 주서식지여부 등이 갈등요소임을 전제로 제안한 갈등조정협의회를 사업자의 일방적인 의견만을 수렴해 파행시킨 것은 원주지방환경청의 심각한 행정오류임

2. 비전과 방향

가. 미래세대에게 물려줘야 할 보전지역으로인 설악산국립공원

○ 자연공원법에 따라 보호하는 지역으로 우리나라 국토면적의 6.6%정도임

○ 국립공원 안에서도 더욱 특별하게 보호할 필요가 있는 지역은 ‘공원자연보존지구’라는 이름으로 관리하는데, 현재 국립공원 전체 면적의 22.6%가 ‘공원자연보존지구’로 지정되어 있음. 우리나라 면적의 1.5%에 해당함.

○ 설악산 국립공원은 전체면적의 84.3%가 공원자연보존지구임. 하지만 현재 설악산 국립공원은 과도한 탐방압력으로 훼손되고 있는 상황으로 탐방압력을 줄이기 위한 예약탐방제 확대 등 근본적인 방안이 필요한 상황임

 

나. 천연기념물로서 설악산의 보전가치

○ 설악산은 그 자체가 천연기념물 171호로 지정된 천연보호구역임.(1965년 지정)

○ 그리고 케이블카 계획대상지에서 서식과 번식 흔적이 확인된 산양은 천연기념물 217호로 지정된 법정보호종(1968년 지정)이고, 그 외 수달, 하늘다람쥐, 황조롱이, 붉은배새매 등 다수의 천연기념물이 서식함.

○ ‘설악산 천연보호구역은 특별히 보존해야 할 지질·지형 및 동·식물 자원이 풍부하며, 경치가 매우 아름답다. 또한 전통 사찰 등 많은 문화유산들을 가지고 있는 우리나라의 대표적인 산 중의 하나이므로 설악산 전체를 천연기념물로 지정하여 보호하고 있다.’고 문화재정은 명시하고 있음.

 

다. 세계자연유산의 가치를 지닌 설악산

○ 정부는 이미 1990년대부터 세계자연유산 등재를 추진한 바 있음.

○ 현 문화재청장도 설악산과 금강산을 연계해서 세계자연유산 지정을 추진한다는 계획을 피력한 바 있음.

○ 설악산과 금강산을 연계해서 세계자연유산을 추진하는 것은 환경보호와 남북협력 등의 차원에서 긍정적이라고 할 수 있음.

○ 세계자연유산에 인공구조물인 케이블카는 결코 부합하지 않음. 중국의 경우 세계유산으로 지정된 지역에서 케이블카와 같은 인공구조물 설치로 인해 사회적 논란이 발생하고 있음.

○ 중국 장가계의 경우 승강기 때문에 유네스코 세계문화유산조직위원회에서 경고를 받아 세계문화유산목록에서 제명될 위기에 놓인 사례도 있음.

○ 세계자연유산의 취지를 고려할 때, 설악산과 같은 국가문화재에 케이블카를 건설하는 것은 전혀 타당하지 않음.

3. 정책의 제안

가. 설악산케이블카 사업의 즉각적인 절차 중단

○ 위법성과 부실함의 집합체인 설악산케이블카 사업은 현재 환경영향평가 협의단계에 놓여 있고, 문화재위원회 심의를 앞두고 있음.

○ 지금이라도 모든 절차를 즉각 중단해서 지금까지 진행된 정책결정 오류, 행정상의 오류, 예산 낭비 등을 짚어보아야 함.

 

나. 설악산케이블카 사업에 대한 사회적 공론화 기구 구성

○ 지금까지 드러난 사항만을 두고 봤을 때 현재 진행되고 있는 설악산 케이블카 사업은 지역주민, 자연생태, 역사문화가치 어디에서도 이점을 찾아보기 힘듦.

○ 이에 설악산케이블카 건설에 있어 지역경제, 자연환경, 미래가치 등 다방면의 의미를 두루 살펴서 사회적 공론화를 이끌어 낼 수 있는 독립적인 기구가 필요함.

 

다. 국립공원 등 자연생태 보호정책의 재정비

○ 생물다양성 감소에 따른 국제사회의 위기감은 보호구역 확대라는 전 지구적 흐름을 만들고 있음

○ 하지만 국립공원 등 우리나라의 자연환경보전지역은 생태계 보호 장치로서의 역할에 한계가 분명함

○ 이에 국립공원정책 등 자연생태 보호정책에 대한 점검과 제도 강화가 필요